Von Jun.-Prof. Dr. Andreas Lichter
Rund ein Drittel der Weltbevölkerung lebt heute in autokratisch regierten Ländern. Diese Regime haben gemeinsam, dass sie mit einer Vielzahl repressiver Maßnahmen freiheitliche Bestrebungen ihrer Bürgerinnen und Bürger unterdrücken. Als Grundlage für die Unterdrückung dienen meist Erkenntnisse aus einer mehr oder minder umfassenden Überwachung der eigenen Bevölkerung. Im Jahr 2017 berichtete beispielsweise der britische Guardian über die weitgreifende Überwachung der chinesischen Bevölkerung durch die autoritäre Führung des Landes – in sozialen Netzwerken, in der Öffentlichkeit, aber auch im Privatleben. Trotz der weltweiten Verbreitung solcher Überwachungsprogramme sind die langfristigen sozialen und wirtschaftlichen Effekte staatlicher Überwachung für die Bevölkerung noch immer wenig erforscht worden.
Unsere Studie mit dem Titel „The Long-Term Costs of Government Surveillance: Insights from Stasi Spying in East Germany“ untersucht dieses Thema aus ökonomischer Perspektive für die ehemalige DDR. Die DDR-Führung setzte für den Machterhalt auf eine systematische und umfassende Überwachung der eigenen Bevölkerung durch das Ministerium für Staatssicherheit (Stasi). Die Bespitzelung erfolgte dabei hauptsächlich über sogenannte inoffizielle Mitarbeiter (IM), die von der Stasi angeworben wurden, um unbemerkt Informationen über Arbeitskolleginnen und -kollegen, Nachbarn, Freunde oder Familienmitglieder zu sammeln und relevante Erkenntnisse über deren Aktivitäten an das Regime zu übermitteln. Historiker heben einhellig die negativen und langanhaltenden Auswirkungen dieses umfassenden Überwachungsapparates auf die ostdeutsche Bevölkerung hervor: Argwohn gegenüber Institutionen, der Verlust zwischenmenschlichen Vertrauens, das Erodieren sozialer Strukturen. Unsere Studie testet diese Hypothesen mit Hilfe von historischen und aktuellen Daten und schätzt den kausalen Zusammenhang der Stasi-Überwachung auf die soziale und wirtschaftliche Entwicklung Ostdeutschlands.
Ausganspunkt unserer Analyse sind Informationen zur Anzahl an IM innerhalb der DDR. Die Stasi führte Akten über jeden einzelnen IM und protokolierte dessen Tätigkeiten detailliert. Die Auswertung dieser Akten zeigt, dass in den 1980er Jahre ungefähr einer von hundert DDR-Bürgern als IM aktiv war. Abbildung 1 verdeutlicht jedoch, dass die Intensität staatlicher Überwachung, das heißt die Anzahl an IM im Verhältnis zur lokalen Bevölkerung, in einigen Kreisen der DDR systematisch höher ausfiel als in anderen. Wir nutzen diese Variation und kombinieren Informationen zur Überwachungsintensität in DDR-Kreisen unter anderem mit Befragungsdaten des Sozio-oekonomischen Panels (SOEP). Dieser repräsentative Datensatz befragt seit 1990 auch Personen in Ostdeutschland zu ihrer aktuellen (beruflichen) Lebenssituation, sowie persönlichen Einstellungen und Präferenzen. Ebenfalls enthalten sind Informationen zum Wohnort der Befragten vor der Wiedervereinigung. Dies ermöglicht es uns, die Befragungsdaten mit Informationen zur Überwachungsintensität auf Kreisebene zu verbinden.
Um die Auswirkungen staatlicher Überwachung zu untersuchen, bedarf es jedoch mehr als eines simplen Vergleichs verschiedener Regionen. Es mag schließlich viele Gründe geben, weshalb in Wolgast an der Ostsee prozentual mehr IMs operierten als in Aue im Erzgebirge. Es erscheint beispielsweise plausibel, dass die Stasi bewusst mehr IM in den Kreisen anwarb, in denen sie höheren Unmut gegenüber dem Regime beobachtete. Stehen dann wiederum diese Unterschiede im Zusammenhang mit dem Vertrauen und/oder der wirtschaftlichen Entwicklung dieser Regionen, könnte die Betrachtung simpler Korrelationen irreführend sein.
Um den kausalen Effekt der Überwachung zu bestimmen, nutzen wir eine institutionelle Besonderheit in der Organisation der Stasi. Während alle politischen und wirtschaftlichen
Entscheidungen zentral durch das Politbüro in Berlin vorgenommen wurden, agierte die Stasi nach einem Prinzip der dezentralen Verantwortung. So waren die 15 Stasi-Bezirksdienststellen für die Sicherheit ihrer Region verantwortlich, und sie bestimmten unter anderem auch die Überwachungstätigkeiten in den von ihnen angeleiteten Kreisdienststellen. Diese dezentrale Organisation der Stasi führte wiederum zu unterschiedlichen Überwachungsintensitäten auf Ebene der Bezirke. Wir nutzen diese Beobachtung als Startpunkt unserer empirischen Analyse und vergleichen Personen aus aneinandergrenzenden Kreisen entlang der ehemaligen Bezirksgrenzen. Diese Kreispaare unterscheiden sich nur durch die Intensität der Stasi-Überwachung, nicht aber durch andere Merkmale vor oder während der Existenz der DDR. Unterschiede in der
Überwachungsintensität innerhalb eines Kreispaares lassen sich somit nicht durch unterschiedliche Charakteristika erklären, sondern sind vielmehr zufällig und auf unterschiedliche Strategien der Bezirksdienststellen zurückzuführen. Wir isolieren diese Unterschiede auf Bezirksebene zur Identifikation kausaler Zusammenhänge.
Unsere Ergebnisse zeigen substantielle und andauernde Effekte der Stasi-Überwachung. Schaubilder (A) und (B) der Abbildung 2 verdeutlichen den Einfluss einer höheren regionalen Überwachungsdichte auf Maße institutionellen Vertrauens. Intensivere Überwachung führt zu deutlich geringerem politischen Interesse und Engagement. Interessant ist zudem, dass die Effekte nicht nur für die Zeit direkt nach der Wiedervereinigung messbar sind, sondern bis heute recht stabil sind.
Ausgehend von diesen Befunden untersuchen wir auch den Einfluss staatlicher Überwachung auf die Wirtschaftsleistung. Letztlich beruht jede wirtschaftliche Transaktion auf zwischenmenschlichem sowie institutionellem Vertrauen. Man denke beispielsweise an das Vertrauen von Angestellten in ihren Arbeitgeber, dass erbrachte Tätigkeiten auch entlohnt werden. Oder man denke an das Vertrauen in den Rechtsstaat, dass man bei Vertragsverletzungen sein Recht zur Not gerichtlich durchsetzen kann. So überrascht es nicht, dass wirtschaftswissenschaftliche Studien einen klar positiven Zusammenhang zwischen dem Vertrauen der Bevölkerung eines Landes in Mitmenschen und Institutionen einerseits und dessen wirtschaftlicher Entwicklung andererseits belegen.
Schaubilder (C) und (D) der Abbildung 2 zeigen entsprechende Effekte auf die Wirtschaftsleistung. Erneut zeigen sich negative und langanhaltende Auswirkungen. Personen in Regionen mit höherer Überwachungsintensität verdienen bis heute signifikant weniger und haben ein höheres Risiko, arbeitslos zu werden.
Beide Effekte stellen sich jedoch erst mit einer gewissen zeitlichen Verzögerung ein, das heißt erst nach dem Übergang Ostdeutschlands in eine Marktwirtschaft.
Zusammenfassend zeigt unsere Studie deutlich die negativen Konsequenzen des Stasi-Überwachungsapparates für die ostdeutsche Bevölkerung auf. Wie lassen sich diese Erkenntnisse aber aktuell übertragen? Die zunehmende digitale Überwachung von Personen lässt vermuten, dass negative Effekte auf das zwischenmenschliche Vertrauen heute weniger ausgeprägt sein könnten, wenn nicht Mitbürgerinnen und Mitbürger, sondern vielmehr Algorithmen Überwachungstätigkeiten übernehmen. Effekte auf das Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger in Institutionen sollten hingegen unabhängig von der spezifischen Überwachungstechnik sein. So zeigt sich beispielsweise, dass die Snowden-Affäre das Vertrauen der US-Bürger in die eigene Regierung substantiell reduzierte. Das Beispiel Snowden wirft dabei auch die Frage auf, ob die Erkenntnisse unserer Studie auch auf die Wirkungen staatlicher Überwachung in Demokratien übertragbar sind. Für eine Bewertung müssen dabei stets positive wie negative Effekte staatlicher Überwachung abgewogen werden. Inwiefern Überwachung wünschenswert ist und ob sie zu mehr Sicherheit beitragen kann, ist dabei unklar – und höchst umstritten. Unsere Studie zeigt, dass die Auswirkungen staatlicher Überwachung durch die Stasi in der ehemaligen DDR negativ und langanhaltend waren. Ob dies auch in anderen Ländern so ist, muss letztlich im Einzelfall untersucht werden.
Dieser Beitrag wurde auch im DICE Policy Brief veröffentlicht.
DICE PUBLIKATION
Andreas Lichter, Max Löffler & Sebastian Siegloch (2020), The Long-Term Costs of Government Surveillance: Insights from Stasi Spying in East Germany, Journal of the European Economic Association, im Erscheinen.